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Incontro
pubblico in Carnia Relazione
di Erasmo Venosi L’affermarsi
di dinamiche competitive globali e di relazioni di scambio tra aree geografiche
giustificano l’adozione della metafora del territorio impresa, dell’idea di
un territorio impegnato a sviluppare relazioni per rendersi più attrattivo, di
un territorio coinvolto in un processo di crescente competizione che impone la
costruzione, la difesa e l’accrescimento di vantaggi competitivi territoriali
inseriti comunque in un contesto di sostenibilità e limite di capacità di
carico ambientale coerentemente quindi soprattutto con le sue vocazioni.Per tali
motivi ci saremmo aspettati un Master Plan e l’adozione di strumenti di
valutazione, ma si è adottato
invece , il criterio della “ indifferibilità e urgenza “ per la scelta
delle opere strategiche considerato che la legge obiettivo, contrariamente agli
impegni programmatici sottoscritti, non è modificata.Incidentalmente va detto
che nessuna definizione viene data per la identificazione di ciò che è
strategico. Il Master Plan è il prodotto finale di un lavoro lungo ed
interdisciplinare tra economisti, urbanisti, ecologi, ingegneri e sociologi che
nel determinare una serie di scenari possibili propongono le scelte
infrastrutturali coerenti con i problemi attuali e futuri che riguardano la
società.Sarà poi il politico a fare la scelta finale tra scenari alternativi.Nel
percorso italiano il politico non interviene alla conclusione del processo ma
scende subito in campo e decide quali progetti devono essere realizzati
precludendo la scelta tra le alternative e le vere priorità e alla società
civile non resta che adeguarsi perdendo ogni capacità di critica e di proposta.Le
grandi opere risultano, a nostro giudizio d’appannaggio di una ristretta
concrezione d’interessi , e le loro correlazioni con le profonde dinamiche
della società e i problemi della sostenibilità di un territorio svaniscono. Legge
Obiettivo Nel
1994 fu emanata la prima legge organica di riforma del settore dei lavori
pubblici del periodo repubblicano ponendo fine ad un disordine legislativo
caratterizzato addirittura dall’emanazione di leggi speciali ed espressamente
derogatorie di principi generali dell’ordinamento per la costruzione d’opere
pubbliche.L’emanazione di una riforma organica era stata richiesta dalla Corte
dei Conti che bocciando il “ Rendiconto generale dello Stato per l’esercizio
1991 “ avevano messo in evidenza come nel settore dei lavori pubblici vi fosse
stata una “ caduta della corretta osservanza del principio di legalità “.
E’ per questi motivi congiunti ad altri che saranno evidenziati, che si
confuta la legge obiettivo che attraverso l’istituto della delega ha
consentito l’emanazione del D.lg.
190/2002 che ha introdotto un regime derogatorio rispetto alla ex legge Merloni
(L 109/94 e succ. mod.) per la costruzione delle grandi infrastrutture, e alla
procedura di V.I.A. introdotta nell’ordinamento con la L 349/86. Per
comprendere appieno l’effetto prodotto dalla legge obiettivo sia consentito
una breve digressione storica . La concessione d’opera pubblica è un istituto
che affonda le sue radici nell’ordinamento dell’Italia postunitaria : la
rete ferroviaria italiana fu realizzata attraverso tale istituto e senza oneri
per la pubblica finanza del giovane Stato , perché la spesa per la
realizzazione delle infrastrutture era tutta a carico del concessionario , il
cui corrispettivo consisteva nello sfruttamento economico dell’opera costruita.Il
regime fascista nel 1929 fece approvare una legge che trasformava la concessione
in un contratto a trattativa privata : la finalità della legge era di evitare
l’applicazione delle norme di contabilità pubblica che imponevano l’obbligo
della gara per la stipulazione dei contratti da parte delle P.A. Tale legge
inoltre prevedeva “ la concessione di sola costruzione “ rescindendo il
legame tra la costruzione dell’opera e la sua gestione, consentendo una
remunerazione del concessionario indipendentemente dalla gestione e minando la
ratio dell’istituto concessorio per le opere pubbliche. Tale
norma rimasta in vigore fino alla riforma Merloni del 1994, ha consentito di
derogare al rispetto della legislazione di contabilità pubblica che congiunta
ad una prassi amministrativa fuori controllo ha creato figure di concessione
(concessione di servizi, concessione di committenza che è un tipo di
concessione che prevede il trasferimento al concessionario di tutti i compiti
correlati alla realizzazione dell’opera, anche a carattere pubblicistico;il
concessionario ,in tal modo si sostituisce direttamente e globalmente alla
pubblica amministrazione;) che non avevano alcun fondamento normativo.Si
realizzavano così fattispecie in cui il concessionario di opera pubblica,
scelto senza gara dalla P.A. in base alla legge del 1929, si sostituiva
completamente ad essa nell’assolvimento di funzioni pubbliche e
successivamente sceglieva senza gara , gli appaltatori trasformandosi così in
un mero intermediario finanziario .I passaggi da concessionario ad
appaltatore e da questi al subappaltatore determinano l’incremento del
costo dell’opera , senza un miglioramento qualitativo della stessa . ma
unicamente finalizzati alla remunerazione degli intermediari .Con la concessione
di committenza il concessionario si sostituiva completamente alla P.A.: in
particolare provvedeva alla progettazione . agli espropri, all’acquisizione di
permessi, alla nomina dei collaudatori e alla scelta degli appaltatori .L’uso
di tali figure concessorie consentiva l’aggiramento delle procedure
d’evidenza pubblica (costituzione di una società concessionaria di diritto
privato che agisce sul mercato come un imprenditore !), in netta violazione dei
Principi Costituzionali d’imparzialità e buon andamento della Pubblica
Amministrazione. E’ con la legge 109/94 (come modificato dalla L 415/98 e dal
regolamento 554/98 che costituisce il testo di riferimento della normativa
comunitaria) che si definisce la concessione, come quel contratto che differisce
dall’appalto unicamente dal fatto che la controprestazione consiste nel
diritto a gestire l’opera oppure in questo accompagnato da un prezzo.E’
abolita la concessione di sola costruzione prevista dalla L 1137/1929 e ancorata
la controprestazione alla gestione dell’opera.La legge 166/02 denominata “
Merloni quater “ che adegua la normativa dei lavori pubblici alla legge
obiettivo per le grandi infrastrutture, ha modificato ben 26 articoli su
trentotto che costituivano la legge quadro del 1994 sui lavori pubblici.La ratio
della legge nelle intenzioni (?) del legislatore doveva essere quella di
intervenire sugli istituti che sino ad oggi non hanno permesso l’ingresso di
capitali privati nel mondo degli appalti pubblici: l’istituto della
concessione e la finanza di progetto. Ne
sono prova l’eliminazione del limite temporale di 30 anni per la concessione e
dell’altro limite del 50% dell’apporto di denaro pubblico. Ancora
di più ne sono prova le modifiche al project financing: nella programmazione
possono essere inserite proposte di soggetti pubblici e privati,
l’allargamento alle Camere di Commercio del ruolo propositivo,
l’eliminazione dell’obbligo di appaltare il 30% qualora il promotore sia in
possesso dei requisiti di qualificazione per eseguire l’opera. Gli
effetti prodotti dalla legge obiettivo sulla procedura di valutazione
d’impatto ambientale sono notevoli : in via incidentale va detto che la
procedura nasce come strumento di prevenzione anziché di mero risarcimento del
danno arrecato all’ambiente e che nell’ordinamento italiano non esiste una
legge organica di disciplina della VIA.La legge obiettivo introduce la VIA
semplificata con l’effetto che nell’ordinamento italiano sono definite due
procedure valutative degli impatti una ordinaria , che riguarda le opere normali
e l’altra semplificata che riguarda le opere strategiche pur avendo come fonte
giuridica le medesime direttive la 85/337/CE e la 97/11/CE. Le differenze sul
piano degli effetti sono notevoli : a)
la VIA semplificata è fatta sul progetto preliminare quella ordinaria
sul definitivo b)
sulle opere strategiche , che sono ad alto impatto ambientale si effettua
la procedura semplificata che è meno rigorosa della procedura ordinaria che
concerne le opere a minore impatto c)
la VIA semplificata viene
fatta da una Commissione
Speciale ( DPCM 5.12.2002) che trasmette il parere al Ministro dell’Ambiente
entro 60 giorni. d)
nella procedura ordinaria il Ministro dell’Ambiente congiuntamente a
quello dei Beni Culturali emette il giudizio con D.M. nella procedura
semplificata invece viene trasmesso al CIPE e)
Ambiente e Beni Culturali possono esprimere il proprio “ motivato
dissenso”e portare la decisione in Consiglio dei Ministri mentre nella
procedura ordinaria sono gli altri ministeri ad esprimere il dissenso sul
giudizio di compatibilità f)
sul progetto preliminare non è possibile fornire le informazioni
richieste dall’Allegato IV della Direttiva 97/11/CE considerato che i dettagli
sulla cantierizzazione , sulle cave di prestito e sull’inserimento definitivo
del progetto nel territorio non è possibile fornirli g)
le opere strategiche sono automaticamente integrate nel Piano Generale
dei Trasporti approvato con DPR 14.03.2001 che prescrive la Valutazione
Ambientale Strategica statuendo che “ Nella realizzazione del Piano sarà dato
carattere di priorità a quelle opere che abbiano positivamente superato la
prevista VAS”. Con
la VAS si passa dalla “ compatibilità” alla “sostenibilità”.La VIA
infatti valuta il “ qui” ed “ ora “ non gli effetti cumulativi e le
trasformazioni che interessano un territorio in un periodo medio lungo insomma
la VAS garantisce le condizioni di compatibilità a livello macro e in un
orizzonte temporale medio/lungo .Con la VAS normata con la Direttiva 42/2001/CE
l’Europa assume esplicitamente la sostenibilità come obiettivo delle insieme
delle azioni previste dal Piano o
dal Programma .Il recente Codice degli Appalti non ha introdotto quelle radicali
modifiche che con forza erano state richieste. Retrospettivamente osservando i
costi di costruzione di alcune grandi opere realizzate con la legge obiettivo ,
e quindi attraverso il general concractor ,se
ne può tranquillamente
notare l’abnorme lievitazione.Un km di alta velocità ha un costo medio di 45
mln di euro mentre in Francia se ne spendono 15 e in Spagna 13.( fonte A.D. di
RFI Rainer Masera al Convegno presso l’Aspen Institute nel marzo 2005).Un km
di galleria agli svizzeri è costato a consuntivo 85 mln di euro mentre a
progetto preliminare un km di galleria del Frejus ammonta a 300 mln di euro.
Enti
locali e 443/200. Le
Amministrazioni locali risultano completamente
escluse dal procedimento autorizzatorio e appare quasi una beffa la prescrizione
contenuta nel regolamento attuativo della legge obiettivo ossia che le Regioni
esprimono le loro osservazioni “ sentiti i Comuni “ .La previdente
legislazione di garanzia e presidio dell’autonomia degli enti territoriali
risulta sostanzialmente azzerata e la CdS sul progetto definitivo ha valore
meramente consultivo .La beffa e il danno che ne deriverà agli Enti Locali è
rappresentato dall’art.3 c 7 del D. Lgs 190/02 ove si afferma che
l’approvazione del progetto definitivo comporta l’automatica variazione
dello strumento urbanistico .Saranno però gli enti locali a provvedere alle
occorrenti misure di salvaguardia delle aree impegnate
e delle relative fasce di rispetto . Sindrome
NIMBY L’acronimo
nimby, è diventato il comodo marchio d’infamia per l’etichettatura di
territori, cittadini e amministrazioni pubbliche che, sovente si oppongono a
progetti che appaiono ispirati più da determinanti macroeconomiche che per dar
risposta ai problemi che dovrebbero risolvere.Esempi? La richiesta di 13
rigassificatori, il potenziamento di tre metanodotti e la costruzione di uno
nuovo. La potenzialità complessiva ammonterebbe a circa 225 mld di mc di gas,
rispetto ad un fabbisogno stimato al 2010 di 100 mld di mc.Stessa logica ispira
la procedura autorizzatoria di centrali termoelettriche.La potenza elettrica
efficace installa nel 2006 ammontava a 87 Gw e nel 2007, alla presenza d’altre
centrali realizzate si passerebbe a 95 Gw (Relazione AEEG 2006).La domanda
massima italiana ? 58 Gw !L’amara considerazione poi è che l’eccesso
d’offerta, non produce la diminuzione dei prezzi dell’elettricità per il
cittadino, anzi lo fa aumentare. Il potere di mercato dell’oligopolio
collusivo generato dalla farsesca liberalizzazione del mercato elettrico
italiano è tutto qui! Nimby per cittadini e sostanziosi extraprofitti o vere e
proprie rendite per isoliti noti.Infine la sindrome nimby è l’indicatore
della crisi della rappresentanza che ha lasciato un vuoto nella trasmissione
della domanda sociale alle Istituzioni proprio nel momento di massima
alterazione delle problematiche ambientali.
Erasmo Venosi
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